ACTION HUMANITAIRE

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ACTION HUMANITAIRE
ACTION HUMANITAIRE

L’action humanitaire internationale

Le paradoxe de l’action humanitaire internationale tient en deux images: elle exerce suffisamment de sĂ©duction sur les esprits pour rĂ©concilier, en 1979, autour d’“un bateau pour le Vietnam”, Raymond Aron et Jean-Paul Sartre, que toutes les grandes causes de ce siĂšcle avaient jusque-lĂ  sĂ©parĂ©s; elle suscite assez d’ambiguĂŻtĂ©s pour proposer, en 1993, comme hĂ©ros emblĂ©matique, un gĂ©nĂ©ral sans armes, otage et assiĂ©gĂ©. PhĂ©nomĂšne de sociĂ©tĂ© et mouvement reprĂ©sentatif de l’aventure intellectuelle de notre temps, l’action humanitaire est progressivement devenue un facteur dominant de la politique Ă©trangĂšre des nations dĂ©mocratiques. Faut-il s’étonner si elle appelle aujourd’hui autant d’interrogations qu’elle soulĂšve de passions et d’adhĂ©sions?

L’humanitaire, acteur de l’histoire

Si l’adjectif humanitaire n’apparaĂźt pour la premiĂšre fois dans la langue française que vers 1830 et figure dans le LittrĂ© de 1874 comme un nĂ©ologisme, l’esprit d’humanitĂ© n’a pas attendu le XIXe siĂšcle pour se manifester sur la scĂšne internationale: le mouvement de la Paix de Dieu, destinĂ© Ă  allĂ©ger les souffrances des populations enjeu des guerres fĂ©odales, l’Ɠuvre des religieux de la Merci, des Trinitaires ou des Chevaliers de Malte en faveur des chrĂ©tiens captifs en terre d’islam, l’action d’un BartholomĂ© de Las Casas pour la dĂ©fense des Indiens victimes de la ConquĂȘte prĂ©figurent bien les aventures humanitaires de notre temps. Mais il faut attendre le milieu du XIXe siĂšcle pour qu’émerge un mouvement humanitaire moderne, autonome par rapport aux institutions politiques et religieuses et puisant dans ses propres principes sa raison d’ĂȘtre et les rĂšgles de son action.

La leçon de Solferino

C’est le spectacle de la dĂ©sorganisation qui rĂ©gnait Ă  l’hĂŽpital militaire de Scutari, oĂč Ă©taient accueillis les blessĂ©s de la guerre de CrimĂ©e, qui suscite la vocation de Florence Nightingale; ce sera, quelques annĂ©es plus tard, la vue du champ de bataille de Solferino qui donnera au Genevois Henri Dunant l’idĂ©e de la Croix-Rouge. Il s’agissait de tirer, sur le plan humain, les consĂ©quences du changement de nature et de dimension des conflits: puissance accrue du feu, importance des effectifs mis en jeu par les armĂ©es de conscription, apparition de thĂ©ories stratĂ©giques impliquant l’anĂ©antissement de l’adversaire.

L’intuition fĂ©conde des fondateurs de la Croix-Rouge, en 1863, est d’avoir compris que, dans un monde organisĂ© et dominĂ© par des États souverains, l’efficacitĂ© d’une action tendant Ă  humaniser la guerre passait par la crĂ©ation d’une institution aux principes simples — indĂ©pendance, neutralitĂ©, respect des souverainetĂ©s nationales, universalitĂ© — et Ă  l’architecture complexe, Ă  l’image de la sociĂ©tĂ© internationale elle-mĂȘme: un ComitĂ© international (C.I.C.R.) de droit privĂ© suisse, des sociĂ©tĂ©s nationales (quelque 150 aujourd’hui, fortes de plus de 250 millions d’adhĂ©rents) indĂ©pendantes, fĂ©dĂ©rĂ©es dans une Ligue mais reconnues par les États respectifs, une ConfĂ©rence internationale rĂ©unissant tous les quatre ans le C.I.C.R. et les reprĂ©sentants des sociĂ©tĂ©s nationales et des États. Cette structure souple et originale, qui s’efforce de concilier l’autonomie de l’action humanitaire et la souverainetĂ© Ă©tatique, a permis Ă  la Croix-Rouge d’accompagner, Ă  travers les pĂ©ripĂ©ties et les drames du siĂšcle, l’évolution des formes de la guerre — effacement progressif de la frontiĂšre entre le civil et le militaire, dĂ©veloppement des conflits idĂ©ologiques et des guerres internes —, tout en rĂ©pondant aux besoins nouveaux en matiĂšre de protection et d’assistance.

ModĂšle souvent imitĂ© et parfois contestĂ©, la Croix-Rouge internationale a explorĂ© toutes les voies de l’action humanitaire, de l’aide aux personnes — blessĂ©s, prisonniers de guerre, dĂ©tenus politiques, combattants des guerres civiles et de libĂ©ration, victimes des conflits armĂ©s et des catastrophes naturelles — Ă  l’élaboration patiente et progressive d’un vĂ©ritable droit humanitaire, dit “de GenĂšve” pour le distinguer du droit de la guerre dĂ©fini par les seuls États lors des confĂ©rences de La Haye de 1899 et 1907. La premiĂšre Convention sur les militaires blessĂ©s des armĂ©es en campagne fut signĂ©e, le 22 aoĂ»t 1864, par douze États. Les quatre Conventions de 1949, complĂ©tĂ©es par les protocoles additionnels de 1977, le sont Ă  ce jour par cent soixante-six pays. Avec le personnage assurĂ©ment plus mĂ©diatique de l’infirmiĂšre de la Croix-Rouge, popularisĂ© par la littĂ©rature et le cinĂ©ma, le droit de GenĂšve a fortement contribuĂ© Ă  marquer de l’empreinte de l’humanitaire l’histoire pleine de bruit et de fureur du siĂšcle qui s’achĂšve.

L’humanitaire dans la guerre froide

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, deux Ă©vĂ©nements de nature trĂšs diffĂ©rente ouvrent une nouvelle phase dans l’histoire du mouvement humanitaire.

Le premier est l’adoption, le 10 dĂ©cembre 1948, par les Nations unies de la DĂ©claration universelle des droits de l’homme. L’acte de 1948, s’il s’inspire des prĂ©cĂ©dents des rĂ©volutions française et amĂ©ricaine, reprĂ©sente dans la vie internationale une vĂ©ritable novation: la sociĂ©tĂ© internationale, qui ne connaissait traditionnellement comme sujets de droit que des entitĂ©s collectives — les États-nations —, admet dĂ©sormais l’existence des individus, dont l’identitĂ© ne se rĂ©duit plus Ă  leur seule nationalitĂ©. Il y a maintenant dans l’ordre international, dominĂ© par le droit positif des nations, des droits individuels relevant du droit naturel et du simple fait d’ĂȘtre homme. Selon la belle formule de RenĂ©-Jean Dupuy, “L’homme, en exil dans la sociĂ©tĂ© des États, rĂ©intĂšgre la citĂ© internationale” (L’HumanitĂ© dans l’imaginaire des nations ). Les droits de l’homme viennent ainsi renforcer l’assise juridique du mouvement humanitaire au moment mĂȘme oĂč l’état du monde le conduit Ă  s’interroger sur son statut et le sens de son action.

Le second Ă©vĂ©nement est la guerre froide. En contraignant chacun Ă  choisir son camp, elle introduit la politique dans une action humanitaire dont les finalitĂ©s — aider, soigner, sauver — se situent en dehors des enjeux du pouvoir. Nikita Khrouchtchev ne confiait-il pas Ă  Dag Hammarskjöld, alors secrĂ©taire gĂ©nĂ©ral des Nations unies: “il y a des pays neutres, il n’y a pas d’hommes neutres”? Dans le contexte de la guerre froide et de la dĂ©colonisation, le mouvement humanitaire est ainsi amenĂ© Ă  relever simultanĂ©ment deux dĂ©fis: l’élargissement de son champ d’action et la dĂ©finition de ses rapports avec les États.

Les interventions humanitaires se dĂ©roulaient, au XIXe siĂšcle et dans la premiĂšre moitiĂ© du XXe, sur la toile de fond des grands conflits interĂ©tatiques et sur une scĂšne qui Ă©tait le plus souvent europĂ©enne. AprĂšs 1945, le paysage change: Ă  l’ombre de la dissuasion atomique, l’Europe connaĂźt une paix tempĂ©rĂ©e par l’affrontement idĂ©ologique, tandis que, Ă  la pĂ©riphĂ©rie, se multiplient les conflits rĂ©gionaux, plus ou moins contrĂŽlĂ©s et alimentĂ©s par les deux camps en prĂ©sence et qui feront, entre 1945 et 1990, prĂšs de quarante millions de victimes. Guerres de dĂ©colonisation et de libĂ©ration, guĂ©rillas rĂ©volutionnaires, affrontements religieux ou tribaux Ă©chappent aux catĂ©gories du conflit classique comme aux rĂšgles du droit humanitaire. Le mouvement humanitaire se voit ainsi sollicitĂ© par une demande de plus en plus dispersĂ©e sur le plan gĂ©ographique et variĂ©e dans les modalitĂ©s d’intervention qu’elle suppose. Mais, surtout, hĂ©ritier des valeurs occidentales que sont la charitĂ© chrĂ©tienne et la philanthropie des LumiĂšres, il se trouve dĂ©sormais, en se donnant le monde pour thĂ©Ăątre, confrontĂ© Ă  la diversitĂ© des cultures.

À ces besoins accrus d’assistance et de protection que suscitent les guerres des “pauvres”, l’État et la sociĂ©tĂ© civile apportent alors des rĂ©ponses divergentes. Les États voient dans l’action humanitaire au mieux une arme de propagande dans le conflit idĂ©ologique — chacun dĂ©nonce les violations commises par l’adversaire tout en s’employant Ă  couvrir celles auxquelles pourraient se livrer ses partenaires —, au pire un Ă©lĂ©ment propre Ă  dĂ©stabiliser la conduite de politiques Ă©trangĂšres rĂ©alistes: faut-il rappeler la recommandation de Henry Kissinger de ne pas introduire dans les nĂ©gociations avec l’U.R.S.S. le problĂšme des dissidents et des juifs d’Union soviĂ©tique? En contraste avec les rĂ©ticences des États, les annĂ©es cinquante et soixante sont celles d’un engagement de plus en plus marquĂ© de la sociĂ©tĂ© civile en faveur des causes humanitaires. On assiste Ă  une floraison d’organisations non gouvernementales — ces O.N.G. auxquelles les Nations unies reconnaissent un statut consultatif — qui rĂ©vĂšle l’étendue des besoins que ni les États ni les institutions du systĂšme onusien — Haut-Commissariat pour les rĂ©fugiĂ©s, U.N.I.C.E.F., F.A.O., O.M.S. — ne sont en mesure de satisfaire. D’inspiration religieuse comme le Caritas International, le Church World Service, le Catholic Relief Service, le ComitĂ© catholique contre la faim et pour le dĂ©veloppement, Cimade, etc., ou relevant de l’initiative individuelle comme l’amĂ©ricain Cooperative American Remitance Everywhere (C.A.R.E.), le Deutsche Welthungerhilfe allemand, l’Oxford Committee for Famine Relief (Oxfam) britannique, Amnesty International, etc., des centaines d’organisations voient le jour, constituĂ©es en dehors des États sinon contre leur grĂ©. Elles tĂ©moignent, Ă  travers un Ă©ventail de motivations qui vont de la charitĂ© la plus traditionnelle au tiers-mondisme le plus actif, de la naissance d’une opinion publique mondiale dont le poids sur les dĂ©cisions des gouvernements, insignifiant tant que rĂšgnent les contraintes de la guerre froide, se rĂ©vĂ©lera souvent dĂ©cisif dĂšs que cette derniĂšre aura pris fin.

Les “French Doctors” ou l’humanitaire sans frontiùres

L’histoire commence au Biafra en 1968. Deux jeunes mĂ©decins, Bernard Kouchner, ancien responsable de l’Union des Ă©tudiants communistes, et Max RĂ©camier, militant catholique, ont rĂ©pondu Ă  l’appel de la Croix-Rouge pour servir dans les hĂŽpitaux de fortune des insurgĂ©s ibo. Comme, un siĂšcle plus tĂŽt, Florence Nightingale et Henri Dunant, ils y dĂ©couvrent la rĂ©alitĂ© de la guerre. Mais il ne s’agit plus d’un conflit europĂ©en du XIXe siĂšcle. La guerre du Biafra est une lutte tribale et sans loi. En refusant d’abandonner leur poste, comme le leur demande la Croix-Rouge qui s’estime dans l’impossibilitĂ© de poursuivre sa mission, et en tĂ©moignant — au mĂ©pris de la rĂšgle de discrĂ©tion que s’impose l’organisation de GenĂšve — des atrocitĂ©s dont ils ont eu le spectacle, Kouchner et RĂ©camier crĂ©ent, sans en avoir pleinement conscience, un nouveau modĂšle d’action humanitaire. La fondation, Ă  leur initiative, en 1971, sous l’appellation de MĂ©decins sans frontiĂšres (M.S.F.), d’une organisation mĂ©dicale d’urgence dessine avec plus de prĂ©cision que le geste de 1968 les grandes lignes de ce modĂšle. Si la charte de l’association s’inspire des principes d’indĂ©pendance et de neutralitĂ© de la Croix-Rouge, les modalitĂ©s d’action se veulent autant de pratiques nouvelles: les organisations crĂ©Ă©es dans les annĂ©es cinquante et soixante donnaient la prioritĂ© aux objectifs Ă  long terme liĂ©s au dĂ©veloppement, M.S.F. met l’accent sur l’urgence (la France se couvre alors d’un rĂ©seau de S.A.M.U.), sur la capacitĂ© de se mobiliser sur les points chauds — guerres, rĂ©volutions, cataclysmes naturels —, sur le professionnalisme — les mĂ©decins y sont plus nombreux que les gestionnaires; la Croix-Rouge fonde son action sur la discrĂ©tion — “ils soignent et se taisent” — et le respect des pouvoirs Ă©tablis, M.S.F. sur le recours Ă  la communication et le devoir d’ingĂ©rence. “Dunant avait choisi la neutralitĂ©, le sans-frontiĂ©risme choisit l’engagement. Plus nous serons silencieux et plus on nous Ă©coutera, disent les Suisses du C.I.C.R. Plus nous ferons du bruit et plus on nous entendra, rĂ©pond Kouchner” (Jean-Christophe Rufin, Le PiĂšge humanitaire ). Le dĂ©bat est d’ailleurs loin d’ĂȘtre clos aujourd’hui, mais, dans le contexte des annĂ©es soixante-dix, les choix de Bernard Kouchner et de ses compagnons, lourds de consĂ©quences pour l’avenir, allaient prendre tout leur sens.

L’urgence? La multiplication et la dispersion gĂ©ographique des conflits dans le Tiers Monde remettent en question les mĂ©thodes d’intervention comme l’idĂ©ologie tiers-mondiste elle-mĂȘme. L’action humanitaire, identifiĂ©e Ă  l’urgence, retrouve toute son autonomie par rapport Ă  l’aide au dĂ©veloppement et Ă  ses perspectives Ă  long terme. Comme l’écrit Guy Aurenche: “Il ne s’agit d’assurer ni le bonheur des hommes ni leur salut, mais leur survie.”

La mĂ©diatisation? Elle sera souvent reprochĂ©e aux responsables de M.S.F. Faut-il rappeler ici l’épisode cĂ©lĂšbre du paquebot Île-de-LumiĂšre , affrĂ©tĂ© en 1979 par Bernard Kouchner pour secourir les boat people? L’opĂ©ration, intitulĂ©e “Un bateau pour le Vietnam” et ironiquement rebaptisĂ©e “Un bateau pour Saint-Germain-des-PrĂ©s”, sera Ă  l’origine de la spectaculaire rencontre de Jean-Paul Sartre et Raymond Aron, mais aussi du dĂ©part de Kouchner, qui, dĂ©savouĂ©, quitte M.S.F. pour fonder MĂ©decins du monde. Il reste que placer la communication moderne au service de l’action humanitaire ne rĂ©pondait pas seulement aux impĂ©ratifs de la mode et de l’actualitĂ©, mais traduisait Ă©galement une exigence intellectuelle: transformer ce qu’on appelait autrefois des faits divers, Ă©vĂ©nements secondaires parce qu’ils se produisent loin de nous et n’ont pas d’influence sur notre vie quotidienne, en Ă©vĂ©nements chargĂ©s de signification et de valeurs; donner une voix aux victimes de l’oppression ou du malheur; susciter, par l’émotion Ă©thique nĂ©e de l’image, une participation et un engagement.

Le “sans-frontiĂ©risme”? L’appellation mĂȘme de MĂ©decins sans frontiĂšres sonne comme un dĂ©fi. La frontiĂšre n’est-elle pas la matĂ©rialisation de la distance qui sĂ©pare l’ordre interne de l’ordre international, la projection dans l’espace de la souverainetĂ©? En refusant, au nom de l’urgence et du devoir d’ingĂ©rence, le cloisonnement du monde par les États, les mĂ©decins sans frontiĂšres rompent avec la tradition centenaire de la Croix-Rouge et empiĂštent sur le domaine rĂ©servĂ© de la diplomatie. Mais, dans cette dĂ©marche novatrice, la subversion de l’ordre Ă©tabli, thĂšme cher Ă  la gĂ©nĂ©ration de Mai-68, a moins de part qu’une lecture lucide des changements intervenus dans le systĂšme international: les conflits mettent de plus en plus rarement aux prises des États, qui ont, au demeurant, perdu le monopole de la violence. Les affrontements internes entre communautĂ©s Ă©chappent souvent Ă  la rationalitĂ© politique et ne peuvent ĂȘtre traitĂ©s par les moyens de la diplomatie classique. À l’heure oĂč les flux transfrontaliers d’information, de biens matĂ©riels ou de populations se gĂ©nĂ©ralisent, l’aide Ă  l’humanitĂ© souffrante peut-elle rester conditionnĂ©e par les impĂ©ratifs du dĂ©coupage territorial et des souverainetĂ©s nationales?

Les principes d’action humanitaire dĂ©finis par M.S.F. sont bien une rĂ©ponse aux questions posĂ©es dans ce domaine par la situation mondiale dans les annĂ©es soixante-dix: dispersion gĂ©ographique des conflits, impuissance ou indiffĂ©rence des États, pression d’une opinion sensibilisĂ©e aux violations des droits de l’homme. Une nouvelle gĂ©nĂ©ration d’organisations — MĂ©decins sans frontiĂšres, MĂ©decins du monde, Aide mĂ©dicale internationale, Action internationale contre la faim, Équilibre, pour nous en tenir aux seuls exemples français — redonne vigueur et dynamisme au mouvement humanitaire. Le “French Doctor” devient un personnage aussi populaire que pouvait l’ĂȘtre, dans la premiĂšre moitiĂ© du siĂšcle, l’infirmiĂšre de la Croix-Rouge.

Mais ni le soutien de l’opinion publique ni l’adhĂ©sion des artistes et des intellectuels ne confĂšrent aux French Doctors beaucoup plus de pouvoirs que n’en avaient les dĂ©lĂ©guĂ©s de la Croix-Rouge auprĂšs des dictatures des annĂ©es trente. DĂ©tournement de l’aide humanitaire en Éthiopie et au Nicaragua, difficultĂ©s de coordination avec les gouvernements dans le drame libanais, expulsion de M.S.F. d’Éthiopie, arrestation par les autoritĂ©s afghanes de Philippe Augoyard, membre d’Aide mĂ©dicale internationale..., les limites de l’humanitaire sans frontiĂšres sont vite atteintes sans le recours Ă  la force du droit. Le moment est venu pour les politiques de prendre le relais.

L’entrĂ©e en scĂšne de l’humanitaire d’État

DĂšs la fin des annĂ©es soixante-dix, on voit se dessiner dans les grandes dĂ©mocraties, nettement Ă  travers le discours et de façon plus floue dans la pratique, l’idĂ©e d’une politique Ă©trangĂšre au service de l’action humanitaire et des droits de l’homme. Aux États-Unis, Jimmy Carter, dont le sous-secrĂ©taire d’État, Christopher Warren, dĂ©clare dans un discours prononcĂ© en fĂ©vrier 1978 Ă  La Nouvelle-OrlĂ©ans: “Notre idĂ©alisme et nos intĂ©rĂȘts coĂŻncident”, s’efforce, aprĂšs le rĂ©alisme des annĂ©es Kissinger, de concilier une politique des droits de l’homme avec les impĂ©ratifs de la sĂ©curitĂ©. On sait que, aprĂšs son dĂ©part de la prĂ©sidence, il crĂ©era, avec le Carter Presidential Center, une puissante organisation humanitaire. Dans son discours de Mexico en 1981, Ă  la veille de la confĂ©rence de CancĂșn, François Mitterrand s’exprime ainsi: “Il existe dans notre droit pĂ©nal un dĂ©lit grave, celui de non-assistance Ă  personne en danger. En droit international, la non-assistance aux peuples en danger n’est pas encore un dĂ©lit. Mais c’est une faute morale et politique qui a dĂ©jĂ  coĂ»tĂ© trop de morts et trop de douleurs Ă  trop de peuples abandonnĂ©s pour que nous acceptions Ă  notre tour de la commettre.” En France, l’entrĂ©e au gouvernement en 1986 de Claude Malhuret, prĂ©sident de MĂ©decins sans frontiĂšres, comme secrĂ©taire d’État aux Droits de l’homme, en 1988 de Bernard Kouchner, prĂ©sident de MĂ©decins du monde, en qualitĂ© de secrĂ©taire d’État Ă  l’Action humanitaire, ou encore l’engagement de Jean-François Deniau soulignent le rapprochement en train de s’opĂ©rer entre l’humanitaire et le politique.

L’entrĂ©e en force de l’humanitaire d’État sur la scĂšne internationale se situe trĂšs prĂ©cisĂ©ment entre 1988 et 1992, lorsque, avec le gorbatchĂ©visme puis l’effondrement de l’U.R.S.S. et la fin de la guerre froide, la communautĂ© internationale, libĂ©rĂ©e des contraintes que lui imposait l’affrontement idĂ©ologique, retrouve d’importantes marges de jeu. Il est significatif que, au cours de cette pĂ©riode de cinq ans, l’O.N.U. ait lancĂ© treize opĂ©rations impliquant l’emploi des forces internationales des casques bleus, soit autant qu’au long des quarante annĂ©es qui ont prĂ©cĂ©dĂ©. Encore ce chiffre ne tient-il pas compte des interventions conduites par des États membres sous mandat du Conseil de sĂ©curitĂ©, comme “Desert Storm” en Irak, “Provide Comfort” au Kurdistan ou “Restore Hope” en Somalie.

Pourquoi cet interventionnisme soudain des États, ces “monstres froids” si longtemps rĂ©ticents Ă  donner Ă  leur politique Ă©trangĂšre une dimension humanitaire? La pression des organisations humanitaires, trop souvent empĂȘchĂ©es d’accĂ©der aux victimes, et la montĂ©e en puissance d’une opinion mondiale acquise aux idĂ©es de dĂ©mocratie et de libertĂ© ont, par le jeu naturel de la dĂ©mocratie, convaincu les responsables politiques du caractĂšre “porteur” du message humanitaire. Par ailleurs, le dĂ©blocage des dĂ©cisions du Conseil de sĂ©curitĂ©, longtemps paralysĂ© par l’exercice du droit de veto, permet aux États d’intervenir dĂ©sormais avec la caution de la communautĂ© internationale. En outre, le leadership amĂ©ricain, qui n’est plus contestĂ© par l’Union soviĂ©tique disparue, met Ă  la disposition de cette communautĂ© internationale le moyen de crĂ©er dans les situations d’urgence un rapport de forces favorable Ă  l’application de ses dĂ©cisions. Enfin, la victoire de la dĂ©mocratie dans la guerre froide, son rĂ©tablissement dans des pays qui l’avaient autrefois connue comme sa diffusion dans des rĂ©gions du monde dĂ©pourvues de toute tradition en la matiĂšre ouvrent la perspective d’un nouvel ordre mondial fondĂ© sur des valeurs communes et l’adhĂ©sion aux principes des droits de l’homme.

Dans le climat d’optimisme de la fin des annĂ©es quatre-vingt, l’idĂ©e d’une politique au service de l’action humanitaire fait son chemin dans les esprits. L’humanitaire d’État se dote d’outils administratifs (en France, un secrĂ©tariat d’État), diplomatiques (on crĂ©e des attachĂ©s humanitaires), militaires (l’armĂ©e devient une grande organisation humanitaire et envisage la formation d’unitĂ©s spĂ©cialisĂ©es) Ă  la mesure de ses nouvelles tĂąches. Les Ă©quilibres dĂ©licats de la vie internationale s’accommodant mal des Ă©lans du cƓur, la communautĂ© internationale s’efforce de donner Ă  l’intervention des États un cadre juridique. Le 8 dĂ©cembre 1988, l’AssemblĂ©e gĂ©nĂ©rale des Nations unies vote la rĂ©solution 43-131 sur l’assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et autres situations d’urgence du mĂȘme ordre. Cette rĂ©solution sera complĂ©tĂ©e par celle du 14 dĂ©cembre 1990 sur la mise en place de corridors humanitaires. La dĂ©marche de l’organisation internationale s’entoure de toutes sortes de prĂ©cautions pour imposer aux États l’obligation de ne faire obstacle ni Ă  l’acheminement ni au transit de l’aide humanitaire: rĂ©fĂ©rence au principe gĂ©nĂ©ral du droit sur la non-assistance Ă  personne en danger et au principe, reconnu depuis 1982 en droit maritime, de l’accĂšs et du mouillage en eaux territoriales dans les situations de dĂ©tresse; exclusion de toute reconnaissance juridique des collectivitĂ©s secourues; subsidiaritĂ© de l’assistance, qui laisse Ă  l’État concernĂ© le premier rĂŽle dans la conduite des secours; stricte limitation dans le temps, l’espace et l’objet des couloirs humanitaires. Ces prĂ©cautions donnent toute la mesure de la rĂ©volution juridique que reprĂ©sente la dĂ©rogation au principe de non-ingĂ©rence, fondement de la sociĂ©tĂ© internationale. Écoutons Javier PĂ©rez de CuĂ©llar, alors secrĂ©taire gĂ©nĂ©ral des Nations unies, Ă©voquer, dans un discours prononcĂ© Ă  Bordeaux en avril 1991, l’esprit qui a prĂ©sidĂ© aux rĂ©solutions de 1988 et 1990: “...prudence parce que les principes de souverainetĂ© ne pourraient ĂȘtre radicalement remis en question sans que s’ensuive aussitĂŽt le chaos international, audace parce que nous sommes probablement parvenus Ă  un stade d’évolution morale et psychologique de la civilisation occidentale oĂč la violation massive et dĂ©libĂ©rĂ©e des droits de l’homme n’est plus tolĂ©rĂ©e”.

L’humanitaire d’État, que les mĂ©decins sans frontiĂšres appelaient de leurs vƓux, a donc pour premiĂšre consĂ©quence l’intervention des puissances et de leurs forces armĂ©es: soit indirectement, par les actions de la communautĂ© internationale conduites avec l’appui des casques bleus; soit directement, sous un mandat du Conseil de sĂ©curitĂ©. AssociĂ©e aux dispositions du chapitre VII de la Charte des Nations unies autorisant le Conseil de sĂ©curitĂ© Ă  recourir Ă  la force en cas de menace pour la paix, la rĂ©solution de 1988 sert ainsi de fondement aux interventions humanitaires au Kurdistan irakien, au lendemain de la guerre du Golfe, en Somalie et dans l’ex-Yougoslavie.

Nous voici parvenus au terme d’une Ă©volution qui, en un peu plus d’un siĂšcle, a fait d’un mouvement spontanĂ©, puisant sa force dans la profondeur des consciences individuelles et des comportements Ă©thiques, un facteur de changement des normes rĂ©gissant le systĂšme international, une dimension de l’action politique et un Ă©lĂ©ment important de toute stratĂ©gie militaire. Le problĂšme des rapports entre l’humanitaire et le politique, entre les droits de l’homme et la raison d’État se trouve, du mĂȘme coup, posĂ© Ă  tous les acteurs: militants de l’humanitaire, responsables politiques, juristes, diplomates, militaires. L’intervention des États apporte-t-elle Ă  l’action humanitaire une efficacitĂ© qui lui faisait dĂ©faut ou constitue-t-elle un piĂšge redoutable et une mortelle Ă©quivoque? L’humanitaire est-il une grille suffisante de lecture du monde? A-t-il vocation Ă  devenir le principe organisateur d’un nouvel ordre international? Autant de questions qu’appellent les pĂ©ripĂ©ties rĂ©centes du drame yougoslave et de l’imbroglio somalien.

Enjeu et problùmes de l’action humanitaire dans le monde d’aujourd’hui

Une rĂ©flexion sur le temps mondial s’impose. On ne peut qu’ĂȘtre frappĂ©, en effet, par le contraste existant entre la rapiditĂ© de l’effet mĂ©diatique et la lenteur avec laquelle Ă©voluent les normes du droit; entre l’émotion qui naĂźt du choc de l’évĂ©nement et la nĂ©cessaire rĂ©flexion sur les donnĂ©es concrĂštes d’une situation politique; entre la reconnaissance, pratiquement universelle depuis 1989, des principes de la dĂ©mocratie et le fait que ses formes sont encore loin de s’imposer partout dans le monde. Nous vivons, dans le domaine de l’humanitaire comme dans bien d’autres, une pĂ©riode de transition propice au flou, Ă  l’inachevĂ©, Ă  l’ambigu, au contradictoire. Faut-il s’étonner que tant de malentendus accompagnent aujourd’hui le dĂ©veloppement de l’action humanitaire et l’apparition d’un droit d’ingĂ©rence?

L’humanitaire dans un monde divisĂ©

L’humanitaire doit se frayer un chemin dans un monde aussi divisĂ© qu’il le fut au temps de la guerre froide. Mais cette division est aujourd’hui l’effet de forces contradictoires agissant Ă  l’échelle planĂ©taire et non plus d’un antagonisme entre grandes puissances.

On assiste, en cette fin de siĂšcle, Ă  l’émergence d’une conscience de l’humanitĂ© comme expression de la communautĂ© d’intĂ©rĂȘts et de destin du genre humain. La mondialisation de l’économie, la diffusion et donc la perception gĂ©nĂ©ralisĂ©e de l’information, le dĂ©veloppement des risques Ă©cologiques — qui, Ă  l’image du nuage de Tchernobyl, ignorent les frontiĂšres — rĂ©duisent la marge d’autonomie des individus et d’indĂ©pendance des États. La souffrance des hommes peut-elle, dans ce contexte, demeurer, selon l’expression de RenĂ©-Jean Dupuy, une affaire d’État? et comment l’ingĂ©rence ne serait-elle pas Ă  l’ordre du jour?

En face de ce qu’il faut bien appeler, fĂ»t-elle Ă  l’état d’ébauche, une sociĂ©tĂ© mondiale, s’affirme la rĂ©sistance des sociĂ©tĂ©s particuliĂšres, des cultures vivantes, des États-nations qui sont, avec des formes propres Ă  chaque rĂ©gion du monde, le refuge du sentiment identitaire et le cadre privilĂ©giĂ© de la vie politique et des solidaritĂ©s sociales. L’arrivĂ©e sur la scĂšne mondiale de jeunes nations, jalouses de leur rĂ©cente souverainetĂ©, et la montĂ©e des nationalismes redonnent ainsi vigueur aux normes classiques du droit international sur la non-ingĂ©rence dans les affaires intĂ©rieures ou extĂ©rieures d’un autre État. Une rĂ©solution de l’AssemblĂ©e gĂ©nĂ©rale des Nations unies du 24 octobre 1970 rappelle que cette non-ingĂ©rence ne se limite pas au cas de l’intervention armĂ©e visĂ© par l’article 2 de la Charte, mais s’étend Ă  “toute autre forme d’ingĂ©rence ou de menace dirigĂ©e contre la personnalitĂ© d’un État ou contre ses Ă©lĂ©ments politiques, Ă©conomiques ou culturels”.

Les dĂ©bats actuels autour de l’action et du droit humanitaires s’inscrivent dans un paysage contrastĂ© oĂč s’opposent comme autant de couples antithĂ©tiques l’individualisme des dĂ©mocraties occidentales et les morales de groupe du Sud, la conscience d’une communautĂ© de destin Ă  l’échelle planĂ©taire et les replis identitaires, les droits universels et l’attachement Ă  des cultures particuliĂšres, l’intangibilitĂ© des frontiĂšres au nom de l’ordre international et la tentation de les dĂ©passer au nom de l’efficacitĂ© Ă©conomique ou de la dĂ©fense des droits de l’homme.

L’ingĂ©rence humanitaire

Les oppositions que nous venons d’évoquer pourraient faire penser que nous sommes en prĂ©sence d’un choix, toujours difficile Ă  faire, entre les droits de l’homme et la raison d’État, l’intervention et la non-intervention, le principe de non-ingĂ©rence et le droit d’ingĂ©rence. La rĂ©alitĂ©, dans les esprits comme sur le terrain, n’est pas aussi simple.

Le vocabulaire est une premiĂšre source de confusion. SpĂ©cialiste de droit international, Mario Bettati relĂšve un usage inflationniste, favorisĂ© par les mĂ©dias, du mot ingĂ©rence. Bernard Kouchner n’écrit-il pas que l’ingĂ©rence “c’est d’abord le regard”? Le mot a pu recouvrir des rĂ©alitĂ©s aussi diffĂ©rentes que le contrĂŽle exercĂ© par le F.M.I. sur certaines Ă©conomies du Tiers Monde, les secours apportĂ©s aux populations d’Éthiopie victimes de la famine, l’aide aux ArmĂ©niens aprĂšs le sĂ©isme de 1988, l’intervention des casques bleus en Bosnie et en Somalie, ou encore l’opĂ©ration “TempĂȘte du dĂ©sert”. Or, des six cas que nous venons d’évoquer, deux seulement — les interventions en Bosnie et en Somalie — relĂšvent de l’ingĂ©rence “coercitive” impliquant l’emploi de la force. Deux autres, l’action du F.M.I. et le secours aux victimes de sĂ©ismes, sont des exemples d’ingĂ©rence “contractualisĂ©e”, fondĂ©e sur l’accord de l’État concernĂ©; le cas Ă©thiopien constitue une ingĂ©rence de fait imputable Ă  des organisations humanitaires sans armes ni objectifs politiques; quant Ă  la guerre du Golfe, il s’agit d’un conflit classique entre puissances en rĂ©ponse Ă  une agression, l’ingĂ©rence humanitaire n’intervenant, avec la rĂ©solution 688 sur le Kurdistan irakien, qu’aprĂšs la fin des hostilitĂ©s.

Le droit d’ingĂ©rence, comme lĂ©gitimation d’actions humanitaires, demeure donc une exception soumise Ă  des conditions rigoureusement dĂ©finies: situation d’urgence, violation massive des droits des individus, proportionnalitĂ© des moyens — de la coercition par l’embargo Ă  l’action armĂ©e — et de la durĂ©e. Dans un article publiĂ© par le journal Le Monde , “Faut-il repenser l’action humanitaire?”, Cornelio Sommaruga, prĂ©sident du C.I.C.R., oppose Ă  la disponibilitĂ© et Ă  la mobilitĂ© de l’action humanitaire conduite par les O.N.G. la lourdeur des procĂ©dures auxquelles doit se conformer, dans l’exercice du droit d’ingĂ©rence, l’humanitaire d’État: nĂ©gociations avec les parties intĂ©ressĂ©es, dĂ©bats au Conseil de sĂ©curitĂ©, recours Ă  la logistique des Nations unies. De telles modalitĂ©s d’action sont, il faut l’avouer, peu compatibles avec ce “geste d’expert immĂ©diat”, pour reprendre la belle formule de Bernard Kouchner, que requiert l’assistance humanitaire. Lourdes, les procĂ©dures sont aussi, aux yeux de Cornelio Sommaruga, discriminatoires — quelles prioritĂ©s choisir en face de situations d’urgence multiples et simultanĂ©es? — et contradictoires: comme en Somalie, l’ingĂ©rence peut susciter un conflit pour en Ă©teindre un autre.

L’échec dans l’ex-Yougoslavie et l’enlisement en Somalie tĂ©moignent des difficultĂ©s que rencontre sur le terrain l’exercice d’un droit d’ingĂ©rence dont on a par ailleurs soulignĂ© les Ă©troites limites. Nous sommes loin du rĂȘve entretenu par certains d’un ordre mondial fondĂ© sur un droit d’ingĂ©rence humanitaire. Le droit humanitaire existe et son corpus est dĂ©jĂ  imposant. Faut-il aller au-delĂ  et faire porter l’effort sur le perfectionnement de l’outil juridique? Dans un article Ă©clairant de la revue Le DĂ©bat , intitulĂ© “Devoirs, dangers, dilemmes”, Pierre Hassner souligne qu’il n’est ni nĂ©cessaire ni prudent de tout codifier: “Le droit doit se tenir en arriĂšre de la pratique, mais d’un pas seulement.” Les problĂšmes posĂ©s par les actions humanitaires ne naissent pas, la plupart du temps, de l’absence de textes adaptĂ©s Ă  la situation, mais d’un manque de volontĂ© politique, de la nature des rapports de forces sur le terrain et d’une Ă©valuation insuffisante des risques et des enjeux. Sans l’effondrement de l’U.R.S.S., pas de guerre du Golfe, sans guerre du Golfe, pas de rĂ©solution 688 sur l’aide humanitaire aux Kurdes d’Irak. L’irruption, depuis 1988, de l’humanitaire d’État dans la vie internationale pose dĂ©sormais clairement la question des rapports entre l’humanitaire et le politique.

Humanitaire et politique

La frontiĂšre n’est pas aisĂ©e Ă  tracer. Politiques ou humanitaires, l’intervention française en faveur des maronites du Liban, en 1860; les ingĂ©rences europĂ©ennes dans l’Empire ottoman, au XIXe siĂšcle (l’“enfant grec” de Victor Hugo suscitait Ă  l’époque une Ă©motion humanitaire); la rĂ©pression par des forces internationales (dĂ©jĂ ) de la rĂ©volte des Boxers lors des cĂ©lĂšbres cinquante-cinq jours de PĂ©kin; les opĂ©rations de l’O.N.U. au ZaĂŻre, au lendemain de l’indĂ©pendance? L’ambiguĂŻtĂ© des interventions humanitaires actuelles naĂźt, en premier lieu, de la diversitĂ© des missions: s’agit-il de distribuer du riz, de soigner des malades ou des blessĂ©s? mission humanitaire. De pacifier et de mettre fin au pillage des bandes armĂ©es? tĂąche militaire. De contrĂŽler un processus Ă©lectoral comme au Cambodge, de reconstruire un État comme en Somalie? entreprise Ă©minemment politique. Chacune de ces missions appelle certaines modalitĂ©s, recourt Ă  des compĂ©tences diffĂ©rentes, s’inscrit enfin dans une politique d’ensemble. L’ouverture de corridors ou de “sanctuaires” humanitaires, le dĂ©sarmement de combattants peuvent ĂȘtre la condition de l’assistance proprement dite; la surveillance des Ă©lections, le prĂ©alable Ă  une reconstruction de l’État. Quand cette vision politique d’ensemble vient Ă  manquer, la gesticulation prend la place de l’action, les convois d’assistance sont bloquĂ©s au sol, les forces armĂ©es se changent en otages et, comme en Bosnie, la paix rĂšgne dans les cieux oĂč veillent les avions de l’O.T.A.N. tandis que les combats continuent de faire rage sur terre.

Dans son ouvrage Le Regain dĂ©mocratique , Jean-François Revel rappelle une leçon de l’histoire que nous avons tendance Ă  oublier: “Il est plus facile de sauver un État chancelant que des citoyens persĂ©cutĂ©s.” On arrĂȘte plus aisĂ©ment le dĂ©barquement Ă  Suez ou l’invasion du KoweĂŻt que le massacre des Kurdes ou la “purification ethnique” dans l’ex-Yougoslavie. FĂ»t-elle couverte par un droit d’ingĂ©rence, une opĂ©ration humanitaire d’État est toujours lourde de contraintes et d’ambiguĂŻtĂ©s et trouve rapidement ses limites. Mais l’insurrection des consciences individuelles, quand elle se tourne vers les gouvernements, ne se heurte pas seulement aux pesanteurs administratives et Ă  la complexitĂ© de toute action politique; elle rencontre aussi la raison d’État. Les perplexitĂ©s des gouvernements devant la situation dans l’ex-Yougoslavie ne traduisent pas uniquement l’impuissance Ă  dĂ©cider, les divisions des EuropĂ©ens ou l’éloignement des États-Unis; elles s’expliquent Ă©galement par le souci des responsables politiques et militaires de proportionner les risques aux enjeux: jusqu’à quel point peut-on risquer un conflit majeur pour le respect d’un principe? Tout se passe comme si les EuropĂ©ens ne pouvaient ni supporter dans leur espace continental les violations rĂ©pĂ©tĂ©es des droits de l’homme, ni engager un conflit que tout laisse prĂ©voir meurtrier, difficile Ă  circonscrire et auquel des sociĂ©tĂ©s individualistes et peu portĂ©es au sacrifice sont sans doute mal prĂ©parĂ©es. Michael Novak, spĂ©cialiste amĂ©ricain des relations internationales, Ă©crit dans Human Rights and the New Realism : “Une politique des droits de l’homme est subversive; elle implique une restructuration de l’ordre mondial. C’est peut-ĂȘtre dĂ©sirable, mais c’est intrinsĂšquement conflictuel.” Le monde dans lequel s’exerce l’action humanitaire n’est pas un univers de bons et de mĂ©chants, de shĂ©rifs et de hors-la-loi, c’est un monde fait Ă  la fois de puissances et de groupes souvent radicalisĂ©s et incontrĂŽlables, incertain, opaque, dangereux. L’humanitaire ne saurait ni y exercer pleinement sa mission sans le concours des États, ni y servir impunĂ©ment d’alibi Ă  l’inaction diplomatique ou de succĂ©danĂ© de l’emploi de la force.

Crise de l’humanitaire?

Parlera-t-on de crise de l’humanitaire? Celle-ci n’est pas Ă©vidente si l’on considĂšre les organisations elles-mĂȘmes: ni le soutien de l’opinion, ni l’appui des politiques, ni les faveurs du mĂ©cĂ©nat, ni les volontaires ne leur font dĂ©faut. Le dĂ©sordre mondial leur ouvre, malheureusement, un champ d’action plus vaste que jamais. La place et la fonction de l’idĂ©al humanitaire dans nos sociĂ©tĂ©s occidentales ne sont pas davantage remises en question. Dans sa contribution au dossier dĂ©jĂ  citĂ© de la revue Le DĂ©bat , Bernard Kouchner Ă©crit: “La grande aventure du XXe siĂšcle qui s’achĂšve s’appelait le marxisme. La grande aventure du XXIe siĂšcle commence et s’appellera mouvement humanitaire.” On songe au mot de Pierre-AndrĂ© Taguieff: “Les soldats du Bien ont remplacĂ© les militants du Meilleur.” Raccourcis sans doute discutables, mais qui disent bien l’ambition de nombreux militants de l’humanitaire de faire de ce dernier sinon une idĂ©ologie, du moins l’hĂ©ritier des idĂ©ologies en dĂ©clin. Sociologues et politologues ne s’accordent-ils pas pour mettre l’accent sur le rĂŽle essentiel jouĂ© par l’idĂ©al humanitaire dans la vie sociale comme dans le mouvement intellectuel de notre temps? Selon Gilles Lipovetsky, dans Le CrĂ©puscule du devoir; l’éthique indolore des nouveaux temps dĂ©mocratiques , l’humanitaire, “derniĂšre forme contemporaine du Bien”, marquerait, au sein de sociĂ©tĂ©s individualistes, le retour Ă  une certaine morale et la rĂ©intĂ©gration de valeurs de la vie collective. Analysant, dans La Fin de la dĂ©mocratie , la crise actuelle de la morale et de la politique, Jean-Marie GuĂ©henno voit dans le dĂ©veloppement du mouvement humanitaire l’expression d’une dĂ©ception Ă  l’égard du politique: “Le militantisme humanitaire exprime cette dĂ©ception Ă  l’égard des institutions politiques et ce souci nouveau de crĂ©er des solidaritĂ©s concrĂštes dans un monde devenu trop abstrait. [...] L’action humanitaire est un moyen d’échapper au tĂȘte-Ă -tĂȘte insupportable entre l’individu solitaire et une globalitĂ© qu’on ne maĂźtrise pas mais qu’il n’est plus possible d’ignorer.”

Cette “globalitĂ© qu’on ne maĂźtrise pas”, c’est prĂ©cisĂ©ment le dĂ©sordre mondial, thĂ©Ăątre de l’action humanitaire. RamenĂ© par un certain Ă©chec de l’humanitaire d’État et du droit d’ingĂ©rence Ă  sa vĂ©ritable vocation, qui n’est pas d’organiser le monde mais de l’humaniser, le mouvement prend conscience Ă  la fois des limites de son action et de son rĂŽle irremplaçable. Les limites de son action sont inscrites dans le dĂ©sordre du monde: le nombre, la dispersion et la nature de conflits qui Ă©chappent souvent Ă  toute rationalitĂ© politique, de mĂȘme qu’ils enfreignent les rĂšgles les plus Ă©lĂ©mentaires du droit humanitaire, rendent la tĂąche des organisations de plus en plus malaisĂ©e sur le terrain et les rĂ©sultats toujours plus alĂ©atoires. Dans Le PiĂšge humanitaire , Jean-Christophe Rufin, vice-prĂ©sident de M.S.F. et spĂ©cialiste des problĂšmes du Tiers Monde, voit dans les difficultĂ©s auxquelles doit aujourd’hui faire face le mouvement humanitaire l’“exact reflet” de la crise que connaissent les dĂ©mocraties aprĂšs la chute du Mur de Berlin. Devant les lenteurs de la transition dĂ©mocratique en Europe de l’Est et le refus de certaines sociĂ©tĂ©s du Sud d’adopter un modĂšle marquĂ© par les valeurs de l’Occident, un choix impossible se prĂ©sente aux grandes dĂ©mocraties: soit un dĂ©sengagement, avec les consĂ©quences que l’on imagine pour l’ordre mondial; soit l’exercice systĂ©matique d’un droit d’ingĂ©rence qui signifierait concrĂštement l’occidentalisation du monde par le retour Ă  une forme de colonisation. Entre l’observation par tous des droits de l’individu et le strict respect de la souverainetĂ© des États, il s’agit moins de choisir, puisque le choix devrait s’effectuer entre un gouvernement mondial improbable et une anarchie mondiale impensable, que de rechercher des mĂ©diations. C’est ici que le rĂŽle historique du mouvement humanitaire prend tout son sens. En rĂ©pondant par l’action Ă  la question “que faire?”, il assure, dans un monde en transition oĂč les droits de l’humanitĂ© ne peuvent ĂȘtre, en l’absence d’un ordre acceptĂ© par tous, pleinement respectĂ©s, la prĂ©sence des valeurs de l’Occident. Comme l’écrit, avec quelque pessimisme, Jean-Marie GuĂ©henno: “Ayant perdu l’illusion d’une solution politique qui mettrait fin au malheur et ferait de la multitude des destins humains une communautĂ©, nous nous consacrons Ă  d’autres hommes, plutĂŽt qu’au genre humain.”

Encyclopédie Universelle. 2012.

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